De l’ambition européenne à l’indispensable compromis local
Retour sur un changement de paradigme dans l’aménagement des rivières : les années 2000 ou l’écologisation de la politique de l’eau
Bien que les associations de pêche de loisir se soient mobilisées depuis longtemps et que d’anciennes réglementations nationales sur la continuité piscicole préexistaient, les demandes sociales de restauration des rivières sont restées longtemps reléguées au second plan, dominées par les enjeux de pollution. Il faudra attendre les années 1990 pour voir émerger une nouvelle conception des milieux aquatiques en tant qu’écosystèmes, qui conduira à inscrire les enjeux de biodiversité des cours d’eau à l’agenda politique. L’adoption, en 2000, de la Directive-Cadre sur l’Eau (DCE) marque une étape décisive. Pour la première fois, des objectifs de bon état des milieux aquatiques sont établis, assortis d’obligations de résultats. Pour atteindre ces objectifs, la DCE engage les États membres à élaborer des plans de gestion à l’échelle de leurs bassins hydrographiques et définit les critères de bon état, dont le bon état écologique fondé sur des indicateurs biologiques, physico-chimiques et hydromorphologiques. En France, la poursuite de ces objectifs de bon état se traduira notamment par l’élaboration d’une stratégie ambitieuse en matière de restauration de la continuité écologique. En l’espace de quelques décennies, les collectivités voient ainsi leur référentiel d’intervention profondément bouleversé : après avoir longtemps aménagé les cours d’eau, il leur faut désormais apprendre à les « désaménager ».
Parmi les politiques de renaturation des rivières, la politique de restauration de la continuité écologique est particulièrement marquée par des conflits d’usages et des problèmes d’acceptabilité.
Les moulins à eau au coeur de la controverse
Les associations de défense des moulins ont été parmi les principaux opposants à cette politique de restauration de la continuité écologique. Depuis une quinzaine d’années, elles s’opposent en particulier aux obligations réglementaires imposées par le Code de l’environnement, en vertu desquelles les propriétaires doivent mettre leurs ouvrages aux normes afin de restaurer la continuité écologique lorsque ceux-ci sont situés sur des cours d’eau classés pour leur intérêt biologique. Si les Agences de l’eau accompagnent financièrement ces opérations, l’effacement des ouvrages demeure la solution la mieux soutenue. Fermement opposées à ce qu’elles appellent “la destruction programmée des chaussées de moulins à eau”, ces associations, formées de propriétaires riverains, ont mené un travail politique soutenu auprès des parlementaires qui ont relayé leurs arguments dans les arènes politiques : défense d’un patrimoine historique, valorisation du potentiel hydroélectrique des moulins, contestation de l’impact réel des ouvrages sur les dynamiques piscicoles, etc.
Quel avenir pour la trame bleue ?
C’est dans ce contexte qu’en 2016, l’article du Code de l’environnement relatif au classement des cours d’eau a été complété pour faire référence aux obligations relatives à la protection du patrimoine bâti. Puis, en 2021, la loi Climat et Résilience a introduit une évolution majeure en levant l’obligation de restaurer la continuité écologique dès lors qu’un usage potentiel de production d’énergie peut être invoqué. Affaiblis par ces évolutions législatives, les gestionnaires de milieux aquatiques se heurtent toujours plus au refus des propriétaires privés alors même que la continuité écologique reste pour eux un principe d’intervention important. La politique de continuité écologique semble à un point mort à l’heure où paradoxalement les notions de trames écologiques fleurissent dans les stratégies écologiques des territoires et où la France s’apprête à traduire les nouvelles ambitions européennes en matière de restauration de la nature.
Le dialogue territorial pourrait-il nous sortir de l’impasse ?
Critiquée pour avoir été mise en œuvre à « marche forcée » par le biais d’un cadre réglementaire contraignant et d’outils financiers favorisant les techniques d’effacement des ouvrages, l’avenir de la politique de continuité écologique et plus largement des politiques de restauration de la nature semblent dépendre plus que jamais d’une capacité à dialoguer et à rechercher l’adhésion des propriétaires en coconstruisant avec eux des solutions à la fois pertinentes pour les milieux aquatiques et acceptables sur le plan social. Si les actions des acteurs Gemapiens sont fortement conditionnées par les opportunités foncières sur le terrain, l’engagement de démarches de dialogue territorial peut constituer un véritable levier d’action stratégique.
Des politiques publiques en quête d’adhésion sur le terrain : comprendre les attachements et rendre acceptable les projets
La politique de restauration de la continuité écologique n’est pas la seule à susciter des débats et des controverses et à être traversé par des idées reçues ou des craintes. Les projets de reméandrage des cours d’eau ou ceux visant à recréer des zones d’expansion de crue, parce qu’ils nécessitent des emprises foncières, sont tout autant difficiles à mettre en oeuvre sur le terrain.
Ces situations montrent que les projets de renaturation des rivières, parce qu’ils remettent en cause des ouvrages, des emprises foncières, des usages ou encore des préférences paysagères, ne peuvent se limiter à l’expertise des ingénieurs et des techniciens. Sur le terrain, les acteurs en charge de la gestion des milieux aquatiques font face à des difficultés, plus sociales que techniques, pour mettre en œuvre leurs projets.
Les sciences sociales et les dispositifs de concertation offrent des outils qui permettent d’aborder ces questions de manière compréhensive. Elles invitent à s’interroger sur les usages et les attachements des propriétaires et riverains aux ouvrages, lesquels ne sont pas toujours que de simples « obstacles », comme le référentiel national des obstacles à l’écoulement les a maladroitement catégorisés en les inventoriant. Elles permettent également de mieux comprendre les représentations sociales associées aux cours d’eau et d’intégrer les savoirs locaux des riverains en complément des études et des prospections de terrain, afin de mieux prendre en compte l’ensemble de ces données sensibles dans l’élaboration des solutions techniques.
Notre expérience nous montre que la robustesse technique et réglementaire d’un projet ne garantit pas, à elle seule, sa mise en œuvre. Parce que les politiques de restauration de la nature se confrontent à des usages, des attachements et des arbitrages locaux, il est nécessaire d’outiller la conduite de projet pour mieux prendre en compte ces dimensions. À ce titre, trois implications opérationnelles peuvent être retenues :
- Intégrer l’acceptabilité sociale comme un volet à part entière du projet, dès la phase amont
Définir un dispositif et un calendrier de mobilisation adaptés (parties prenantes, modalités d’échange, instances), et y associer des moyens proportionnés. Cette anticipation permet de réduire les risques de blocage et d’améliorer l’efficacité de l’action publique locale. - Documenter les usages, attachements et représentations locales comme des éléments de diagnostic. Recueillir et formaliser les attentes, les usages, les craintes et valeurs associées au cours d’eau et les articuler avec les enjeux écologiques et hydromorphologiques. Cette mise en visibilité des “données sensibles” et leur prise en compte renforce la pertinence des solutions et la compréhension mutuelle entre acteurs.
- Mettre en débat les scénarios de restauration et rechercher le consentement à défaut du consensus. Présenter plusieurs scénarios techniquement étayés en rendant lisibles leurs effets attendus, leurs contraintes, leurs coûts et leurs implications sur les usages. Une approche par scénarios facilite la construction d’un compromis local et la transparence de la décision publique. A défaut de trouver un consensus, il est possible d’effectuer un travail sur le consentement qui repose sur l’identification des limites de chacun et des préférences vis-à-vis des scénarios.
Au fond, restaurer une rivière, c’est accepter de quitter l’illusion d’une solution purement technique ou réglementaire. Les objectifs écologiques sont nécessaires ; ils ne suffisent pas. Ce qui fait la différence, c’est la capacité à écouter, à comprendre ce qui attache un territoire à ses ouvrages et à ses paysages, puis à inventer une trajectoire de restauration qui soit à la fois pertinente pour le milieu et acceptable socialement.
La suite de ce dossier est précisément consacrée à ce passage à l’action : quatre retours d’expérience, dans des contextes très différents, pour éclairer les décisions et outiller les porteurs de projets GEMAPI.
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Vous souhaitez engager une action de restauration écologique, travailler avec les propriétaires de plans d’eau ou de moulins et initier une démarche de dialogue territorial, contactez Arnaud Thomas, notre expert Eau & biodiversité et Docteur en Sciences sociales de l’eau.
